На третият ден от войната в Украйна и на 13-ия етаж в централата на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен се беше натъкнала на препятствие. Председателят на комисията беше прекарала цялата събота на телефоните в офиса си в Брюксел, търсейки консенсус сред западните правителства за най-големия набор от финансови и икономически санкции налагани някога срещу съперник.
Сделката беше близо, но във Вашингтон министърът на финансите Джанет Йелън все още преглеждаше детайлите на най-драматичната и чувствителна за пазара мярка - санкционирането на самата руска централна банка. САЩ бяха движещата сила зад санкциите. Но докато Йелън разглеждаше дребния шрифт, европейците, притеснени, че руснаците може да разберат плановете, се стремяха да прокарат мерките възможно най-бързо, разказва The Financial Times.
Фон дер Лайен се обади на Марио Драги, италианския премиер, и го помоли да разгледа подробностите директно с Йелън. „Всички чакахме наоколо, питайки: „Какво отнема толкова време?“, спомня си служител на ЕС. "Тогава дойде отговорът: Драги трябва да работи още с Йелън."
До вечерта споразумението беше постигнато.
Йелън, която преди беше председател на Федералния резерв на САЩ, и Драги, бивш ръководител на Европейската централна банка, са ветерани от поредица от драматични кризи - от финансовия колапс през 2008-09 г. до кризата с еврото. През цялото това време те излъчваха спокойствие и стабилност към нервните финансови пазари.
Но в този случай планът, договорен от Йелън и Драги за замразяване на голяма част от 643 милиарда долара валутни резерви на Москва, беше нещо съвсем различно: те на практика обявяваха финансова война на Русия.
Заявеното намерение на санкциите е да навредят значително на руската икономика. Или както един високопоставен американски служител каза по-късно същата събота вечер, след като мерките бяха обявени, санкциите ще тласнат руската валута „в свободно падане“.
Това е един много нов вид война – въоръжаването на щатския долар и други западни валути за наказване на техните противници.
Това е подход към конфликта, който се подготвя две десетилетия. Тъй като избирателите в САЩ са уморени от военни интервенции и така наречените „безкрайни войни“, финансовата война частично запълни празнината. При липсата на очевидна военна или дипломатическа опция, санкциите — и все повече финансови санкции — се превърнаха в предпочитана политика за национална сигурност.
„Това е пълният шок и ужас“, казва Хуан Зарате, бивш високопоставен служител на Белия дом, който помогна за разработването на финансовите санкции, които САЩ разработват през последните 20 години. „Това е приблизително толкова агресивно изключване на руската финансова и търговска система, колкото можете да си представите."
Въоръжението на финансите има дълбоки последици за бъдещето на международната политика и икономика. Много от основните предположения за ерата след Студената война се преобръщат. Някога глобализацията беше продавана като бариера пред конфликти, мрежа от зависимости, която ще сближи бившите врагове все по-близо. Вместо това се превърна в ново бойно поле.
Силата на финансовите санкции произтича от вездесъщността на щатския долар. Това е най-използваната валута за търговски и финансови транзакции - често с участието на американска банка. Капиталовите пазари в САЩ са най-дълбоките в света, а държавните облигации на САЩ действат като опора на глобалната финансова система.
В резултат на това е много трудно за финансовите институции, централните банки и дори много компании да работят, ако са откъснати от щатския долар и американската финансова система. Добавете еврото, което е втората най-държана валута в резервите на централните банки, както и стерлингите, йената и швейцарския франк, и въздействието на подобни санкции е още по-смразяващо.
САЩ са санкционирали централните банки и преди - Северна Корея, Иран и Венецуела - но те бяха до голяма степен изолирани от световната търговия. Санкциите срещу руската централна банка са първият път, когато това оръжие е използвано срещу голяма икономика и за първи път като част от война - особено конфликт, включващ една от водещите ядрени сили.
Разбира се, има огромни рискове в такъв подход. Санкциите срещу Централната банка на Русия може да предизвикат реакция срещу господството на долара в световните финанси. През петте седмици, откакто мерките бяха наложени за първи път, руската рубла възстанови голяма част от първоначално загубената си позиция и официални лица в Москва твърдят, че ще намерят начини да заобиколят санкциите.
Какъвто и да е резултатът, действията за замразяване на руските резерви бележат историческа промяна в провеждането на външната политика. „Тези икономически санкции са нов вид икономическо управление със силата да нанася щети, които съперничат на военните“, каза президентът на САЩ Джо Байдън в реч във Варшава в края на март. Мерките „изчерпаха силата на Русия, нейната способност да попълва военните си сили и способността й да проектира сила“.
Глобална финансова полиция
Както много други неща в американския живот, новата ера на финансова война започна на 11 септември. След терористичните атаки през 2001 г. САЩ нахлуха в Афганистан, преминаха към Ирак, за да свалят Саддам Хюсеин и използваха дронове, за да убият предполагаеми терористи на три континента. Но с много по-малко внимание и фанфари, САЩ също така развиха правомощията да действат като глобална финансова полиция.
В рамките на седмици след атаките срещу Ню Йорк и Пентагона Джордж Буш обеща да „отреже терористите от финансирането им“. Приетият Patriot Act, противоречивият закон, който осигури основата за администрацията на Буш за следене и задържане на лица за неопределено време, също даде на Министерството на финансите правомощията ефективно да изключи всяка финансова институция, участваща в прането на пари, от финансовата система на САЩ.
По стечение на обстоятелствата първата страна, застрашена от този закон, беше Украйна, за която Министерството на финансите предупреди през 2002 г., че рискува банките й да бъдат компрометирани от руската организирана престъпност. Малко след това Украйна прие нов закон за предотвратяване на прането на пари.
Служителите на Министерството на финансите също преговаряха да получат достъп до данни за заподозрени терористи от Swift, базираната в Белгия система за съобщения, която е "рутера" за международни финансови транзакции - първата стъпка в разширената мрежа от разузнавателни данни за парите, които се движат по света.
Финансовият инструментариум, използван за преследване на парите на "Ал Кайда" скоро бяха приложени към много по-голяма цел - Иран и неговата ядрена програма.
Стюарт Леви, който беше назначен за първи заместник-министър по тероризма и финансовото разузнаване на Министерството на финансите, си спомня как е чул оплакването на Буш, че всички конвенционални търговски санкции срещу Иран вече са били наложени, оставяйки САЩ без лостове. „Събрах екипа си и казах: „Не сме започнали да използваме тези инструменти, нека му дадем нещо, което може да използва с Иран“, казва той.
САЩ се опитаха да притиснат достъпа на Иран до международната финансова система. Леви и други служители щяха да посещават европейски банки и тихомълком да ги информират за сметки с връзки с иранския режим. Европейците ненавиждаха факта, че американски служител казва на банките им как да правят бизнес, но никой не искаше да обиди Министерството на финансите на САЩ.
По време на администрацията на Обама, когато Белият дом беше изправен пред натиск да предприеме военни действия срещу иранските ядрени инсталации, САЩ наложиха санкции на централната банка на Иран - последният етап от кампанията за задушаване на икономиката му.
Леви твърди, че финансовите санкции не само са оказали натиск върху Иран да преговаря за споразумението от 2015 г. относно ядрената си програма, но и са разчистили пътя за тазгодишните действия срещу Русия.
„В Иран използвахме мачете, за да изсечем пътека стъпка по стъпка, но сега хората могат да я следват много бързо“, казва той. „Преследването на централната банка на страна като Русия е приблизително толкова мощна стъпка, колкото можете да предприемете в категорията на санкциите на финансовия сектор."
Централните банки не само печатат пари и наблюдават банковата система, те могат също така да осигурят жизненоважен икономически буфер при криза – защита на валута или плащане за основния внос.
Резервите на Русия се увеличиха след анексирането на Крим през 2014 г., тъй като тя търсеше застраховка срещу бъдещи санкции на САЩ - спечелвайки термина „крепост Русия“. Големите китайски запаси от държавни облигации на САЩ някога бяха разглеждани като потенциален източник на геополитически ливъридж. „Как се отнасяте строго към своя банкер?“ попита тогавашният държавен секретар Хилари Клинтън през 2009 г.
Но западните санкции срещу руската централна банка подкопаха способността й да поддържа икономиката. Според Официалния форум на паричните и финансовите институции, изследователска и консултантска група на централните банки, около две трети от руските резерви вероятно са неутрализирани.
„Действието срещу централната банка е по-скоро като ако имате спестявания, които да използвате в случай на спешност и когато пристигне спешното положение, банката казва, че не можете да ги изтеглите“, казва висш служител на европейската икономическа политика.
Възроден трансатлантически съюз
Зад съвместния пакет от финансови санкции на САЩ и ЕС се крие ирония: европейските лидери прекараха голяма част от последните пет десетилетия в критика на огромното влияние на американската валута.
Една от забележителните характеристики на войната в Украйна е начинът, по който Европа работи толкова тясно със САЩ. Планирането на санкциите започна през ноември, когато западното разузнаване събра сериозни доказателства, че силите на Владимир Путин се натрупват по украинската граница.
Байдън помоли Йелън да изготви планове за мерките, които могат да бъдат взети в отговор на инвазия. От този момент САЩ започна координация с ЕС, Обединеното кралство и други. Високопоставен служител на Държавния департамент казва, че между тогава и инвазията на 24 февруари висшите служители на администрацията на Байдън са прекарвали „средно от 10 до 15 часа седмично в сигурни разговори или видеоконференции с ЕС и държавите-членки“, за да координират санкциите.
Във Вашингтон плановете за санкции бяха ръководени от Далип Сингх, бивш служител на Фед в Ню Йорк, който сега е заместник-съветник по национална сигурност по международна икономика в Белия дом, и Уоли Адейемо, бивш изпълнителен директор на BlackRock, работещ като заместник-министър на финансите. И двамата бяха работили в администрацията на Обама, когато САЩ и Европа не бяха съгласни как да отговорят на анексирането на Крим от Русия.
ЕС също така отчаяно се опитваше да избегне по-скорошен смущаващ прецедент по отношение на санкциите срещу Беларус, които в крайна сметка се оказаха много по-слаби, тъй като страните търсеха изключения за своите индустрии. Така че в отклонение от предишните практики, ЕС се координира директно от офиса на фон дер Лайен чрез Бьорн Зайберт, нейния началник на кабинета.
„Зайберт беше ключов, той беше единственият, който имаше обща представа от страна на ЕС и беше в постоянен контакт със САЩ по този въпрос“, спомня си дипломат от ЕС.
Високопоставен служител на Държавния департамент казва, че решението на Германия да прекрати газопровода "Северен поток 2" след инвазията е било от решаващо значение за привличането на колебливите европейци. Това беше „много важен сигнал за другите европейци, че свещените крави ще трябва да бъдат принесени в жертва“, казва служителят.
Другата централна фигура беше финансовият министър на Канада Кристия Фрийланд, която е от украински произход и поддържа тясна връзка с официалните лица в Киев. Само няколко часа след като руските танкове започнаха да навлизат в Украйна, Фрийланд изпрати писмено предложение както до Министерството на финансите на САЩ, така и до Държавния департамент с конкретен план за наказание на руската централна банка, казва западен служител.
Този ден Джъстин Трюдо, министър-председател на Канада, повдигна идеята на спешна среща на върха на лидерите на Г-7. А Фрийланд отправи емоционално послание към украинската общност в Канада. „Сега е моментът да си спомним“, каза тя, преди да премине на украински, „Украйна все още не е мъртва“.
Икономическата заплаха може и да не възпря Путин от нахлуване, но западните лидери вярват, че финансовите санкции, които бяха въведени след инвазията, са доказателство за съживен трансатлантически съюз – и порицание на идеята, че демокрациите са твърде бавни и колебливи.
„Никога в историята на Европейския съюз не сме имали толкова тесни контакти с американците по въпроса за сигурността, както сега – това е наистина безпрецедентно“, казва един високопоставен служител на ЕС.
Драги поема инициативата
В крайна сметка ходът срещу руската централна банка беше продукт на 72 часа интензивна дипломация.
Тъй като Русия изглежда имаше намерение за бърза окупация на Украйна, емоциите бяха високи. По време на видеоразговор с лидерите на ЕС на 24 февруари - деня, в който започна инвазията - украинският президент Владимир Зеленски предупреди: „Може да не ви видя отново, защото съм следващият в списъка“.
Идеята не беше приоритет на предвоенното планиране, което се съсредоточаваше повече върху това кои руски банки да бъдат отрязани от Swift. Но жестокостта на руската инвазия изведе на преден план най-агресивните варианти за санкции.
„Ужасът от неприемливото, необосновано и незаконно нахлуване на Русия в Украйна и атаките срещу цивилни – това наистина отключи способността ни да предприемем по-строги стъпки“, казва един висш служител на Държавния департамент.
В Европа Драги беше този, който прокара идеята за санкциониране на централната банка на спешната среща на върха на ЕС в нощта на инвазията. Италия, голям вносител на руски газ, често се колебаеше в миналото за санкциите. Но италианският лидер заяви, че руският запас от резерви може да бъде използван за смекчаване на удара от други санкции, според един служител на ЕС.
„За да се противопоставим на това . . . трябва да замразим активите“, казва служителят.
Естеството на дискусиите в последната минута е била от решаващо значение, за да се гарантира, че Москва е хваната неподготвена: при достатъчно предупреждение Москва можеше да започне да премества част от своите резерви в други валути. Представител на ЕС казва, че предвид съобщенията, че Москва е започнала да пуска поръчки, мерките е трябвало да бъдат готови до отварянето на пазарите в понеделник, така че банките да не обработват никакви сделки.
„Изненадахме руснаците – те не се усетиха, докато не стана твърде късно“, казва служителят.
Според Адейемо от Министерството на финансите на САЩ: „Бяхме в положение, където знаехме, че наистина не могат да намерят друга конвертируема валута, която да използват, за да се опитат да подкопаят санкциите.“
Преговорите в последната минута хванаха някои западни съюзници неподготвени - принуждавайки ги да бързат да приложат мерките навреме. В Обединеното кралство те предизвикаха неистови усилия през уикенда от служители на британското министерство на финансите да финализират подробностите преди пазарите да отворят в Лондон в 7 сутринта в понеделник. Канцлерът Риши Сунак комуникира чрез WhatsApp с официални лица през нощта, като работата приключва едва в 4 сутринта.
Няма ясна политическа стратегия
И все пак, ако отговорът на Запада е дефиниран от единство, вече има признаци на потенциални грешки – особено предвид новите твърдения за военни престъпления, които предизвикаха призиви за допълнителни санкции.
Западните правителства не са дефинирали какво ще е необходимо на Русия, за да бъдат премахнати санкциите, оставяйки някои от трудните въпроси за политическаат стратегия за по-късна дата. Целта е да се нанесе краткосрочна болка на Русия, за да се възпрепятстват военните усилия, или дългосрочно ограничаване?
Дори когато работят, санкциите отнемат много време, за да окажат въздействие. Икономическата болка от кризата обаче се усеща неравномерно, като Европа понася много по-голям удар от САЩ.
Европа досега не е била склонна да наложи ембарго на петрол и газ, като се има предвид високата зависимост на блока от руския внос на енергия. Но заради зверствата, за които се твърди, че са извършени от руски войници в предградията на Киев, във вторник беше обявен нов кръг от санкции на ЕС, който включва забрана на вноса на руски въглища и, на по-късен етап, вероятно и на петрол.
Другият ключов фактор е дали Западът може да спечели медийната битка за санкциите - както в Русия, така и в останалия свят.
Говорейки през 2019 г., Сингх от Белия дом призна, че санкциите, наложени на Русия след Крим, не са били толкова ефективни, колкото са се надявали, защото руската пропаганда успява да обвини Запада за икономическите проблеми.
„Неспособността ни да спрем Путин да се изкара изкупителна жертва“, каза той пред Конгреса, „даде на режима много повече устойчивост, отколкото би се радвал иначе“.
През следващите седмици и месеци Путин ще се опита да убеди руското население, изправено пред икономически трудности, че то е жертвата, а не е агресорът.
Пред Китай, Индия, Бразилия и другите страни, които потенциално биха могли да му помогнат да избегне западните санкции, Путин ще постави по-дълбок въпрос за ролята на щатския долар в световната икономика: можете ли все още да вярвате на Америка?